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致力PPP法律服务 促进经济社会发展——访河南省民营经济PPP研究院执行院长徐海亮
发布日期:2018-11-10 18:27|来源:河南经济报|责任编辑:李永康
  徐海亮,河南省民营经济PPP研究院执行院长,上海市建纬(郑州)律师事务所副主任,PPP研究中心主任,河南省法学会非公经济研究会理事,河南省法学会律师学会理事,河南省财政厅PPP管理库专家,许昌市财政局PPP法律专家,中国城市治理现代化研究院PPP委员会委员。
  徐海亮律师执业18年来,曾先后担任世界五百强、中国民营企业第一的江苏沙钢集团全资子公司,周大生珠宝有限公司等多家大型企业及地方政府的法律顾问。近年来,他主要从事PPP项目研究,先后发表多篇学术论文并参与了具体项目的运作,为柬埔寨促进稻谷生产和大米出口项目(PPP+EPC)、中国电建集团河南工程公司汝州PPP项目、焦作市人民政府南水北调PPP项目等几十家企业和地方政府提供专项法律、工程、财务、税收服务,在业界享有较高的声誉。近日,记者专访了徐海亮院长,就PPP相关问题进行对话。
  记者:请您通俗地解释一下PPP的概念。
  徐海亮:PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写,指在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP是以市场竞争的方式提供服务,主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段,而且是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革等。
  记者:PPP的基本运作方式及运作框架有什么特点?
  徐海亮:根据财政部的相关规定,PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。在PPP项目中,政府授权相关部门或实施机构与社会资本方进行股权投资,形成项目公司资本金,组建项目公司(SPV)。项目公司成立后,政府授权相关部门或实施机构与其签署PPP项目合同或者特许经营协议,约定双方或者三方的权利和义务。同时,项目公司与相关金融机构签订贷款协议进行融资,进而在社会资本方依法出资项目资本金不低于20%的基础上,分别与建设承包商及运营商签订建设合同及运营合同,对项目的建设、运营等具体部分进行落实,从而实现PPP合作的目的。
  由于PPP项目运作涉及较为复杂的法律和财务问题,对法律、财务、项目管理等人才提出了一定的要求,PPP项目需要专业的人力资源和智力支撑。
  记者:PPP对于促进地方经济发展有哪些作用?
  徐海亮:政府做事具有公共性,但是在某些项目的管理及融资上效率低下。相比之下,社会资本方效率较高,但是社会资本的逐利性又过重。PPP模式正是想整合政府的公共性与社会资本的高效率,各取长处,汇聚能力,发展公共基础设施,在良好的政策和环境机遇下,PPP无疑是一种非常理想的模式。
  PPP对于促进地方经济发展的作用,从PPP适用的范围便可以窥见一斑,根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号),PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。从上述范围可以看出,PPP模式的适用范围非常广泛,对于充分利用社会资本,加快基础设施和民生设施建设,促进地方经济发展具有重要的作用。
  记者:关于社会资本参与PPP项目,您有什么建议?
  徐海亮:以近年来社会资本参与较多的特色小镇、田园综合体PPP项目建设为例。首先,在政策上要吃透精神。2017年2月5日,田园综合体作为乡村新型产业发展的亮点措施被写进中央一号文件;2017年5月24日,财政部下发《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》,中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排,支持试点工作;2017年6月,财政部和农业部联合发布的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》中,将田园综合体作为PPP农业投资的六大重点领域之一。因此,从中央政策上是支持的,当然各地情况不一,在具体操作中结合当地配套政策,严格规避政策和法律风险。在一些地方,非公有制经济从资金、人才、资源上在对接PPP项目如特色小镇、田园综合体时处于弱势,因此,借助外力显得尤为重要。通过行业联盟或互补联盟的方式,做大开发主体的影响力,整合田园综合体复合业态资源,进而完整安全地将项目做成。比较典型的是多利绿城桃花源案例。多利集团在介入之初,曾遭遇“零散集体农用地无法开发”的问题,绿城集团介入后首创流转集体农用地模式,通过平安银行战略投资,实现三方联盟开发,并与当地村集体资产管理有限公司共同运营,实现了合作成功。其次,要规范资金运营。资金是特色小镇、田园综合体的最初驱动力,是特色小镇、田园综合体得以存续的基本保障,同时也是其存在的重要目的。整合农业资源,是需要大量的资金支持的,将资金用“公”与“非公”的标准划分,可见资金主要出自政府或社会与市场。现实中,非公企业既难以通过银行贷款方式获得间接融资,又难以通过资本市场获得直接融资。因此,规范资金运营,对于管控风险十分重要。再次,管理要高效科学。运用PPP模式参与特色小镇和田园综合体项目是一项交易结构复杂、交易主体多元化高难度的技术活,项目投融资资金量大、合作期限长。在这种情况下,若没有科学高效的管理方式,合作各方没有共同的发展理念,最终好的项目也会失败。这类项目周期一般较长,涉及问题又多为专业性问题,对项目体系评价的精细化要求也比较高,因此,在聘请高素质人才参与管理的同时,贯穿全过程的专业咨询服务尤其重要。
  记者:研究院在帮助民营企业介入PPP项目方面具有哪些优势?能够给相关各方提供哪些服务?
  徐海亮:河南省民营经济PPP研究院系由河南省民营经济发展服务中心组建,由河南日报报业集团、河南大学、上海市建纬(郑州)律师事务所、河南省经济协作企业联合会共同参建。该院作为理论研究与实务操作相结合的综合性机构,拥有国家发改委、财政部、河南省财政厅资深PPP专家共20余名,投融资、财务、工程、审计、招标采购等方面的专业人士50余名,并与政府机构、社会资本方、金融机构、基金公司及省内外上市公司或知名企业70余家建立了战略合作关系。可为民营企业、地方国企、政府、银行、基金公司、建设工程、房地产等企业提供PPP项目(识别、准备、执行、运营、移交)全流程的投融资、咨询暨法律服务。
  具体研究方向和服务范围包括法律、政策、工程建设、造价、投资、融资、财务、税务、绩效管理、债劵发行、PPP项目资产证券化、PPP项目的再谈判等,以及为工程总承包、PPP+EPC、特色小镇+PPP、田园综合体等各项目提供全过程争议纠纷的解决等服务。
  在采访中,徐海亮表示,当前,社会资本参与PPP项目正当其时,作为从事PPP项目研究和实务的专业人士,他和他的团队愿意为PPP项目参与各方提供系列化、“一站式”服务,为经济社会发展贡献力量。(黄军领)
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